公文格式国家标准新议

有的格式要素称谓不一，有的格式要素编排标注位置有别，有的格式要素用字字体字号存在差异等。例如:“军标”中公文的“份号”，可以用2至6位阿拉伯数字标注；上行文不但要标注“签发人”，根据需要还要标注“已阅人”；从“军标”的图例式样中可看出，公文标题只由事由加文种组成；三个机关联合行文时，行文机关署名用印，按上两个、下一个编排标注；成文日期用汉字数字书写:还有“无正文说明”“二维条码”“承办说明”等格式要素；“军标”特定格式中还有“印发、转发和批转的公文”格式和“代拟稿”格式等。这些都是“军标”与“民标”的不同之处。

    “军标”适用于中国人民解放军各级机关以及武警部队各级机关。“军标”与“民标”的规定和要求不同，势必给基层部队机关在行文的版式、格式上带来麻烦，有时两个标准甚至会相互混淆。如公安边防部队是公安部领导下的一支现役部队，是部队性质的警察，又是武警性质的部队，形象地称为“公边”或“武边”。边防部队行文时既要依据“军标”，又要依据“民标”。为此，xx年公安边防局制发了公安边防部队公文处理规定（试行）。这一法规要求，属于公安边防业务工作需要行文的，按国家行政机关公文格式办理；属于部队管理、训练、政治后勤等工作需要行文的，按“军标”办理。

    （二）公文格式仍呈现多样化

    新恪式实施一年来，对我国各级党政机关公文格式的规范化起到了一定的促进作用，但笔者认为，不解渴。因新格式只是党政机关的公文格式标准，以“党政”二字作为限定词，虽然其他机关和单位可以参照执行，但“参照”二字对其他机关和单位的约束有限，所以我国公文格式多样化局面仍未改变。

    一是“红头文件”“白头文件”格式。从党政机关来看，不但有“红头文件”格式，还有“白头文件”格式。

    二是“纪要”格式。各级各类机关会议的纪要格式五花八门，平级党政机关的会议纪要格式不统一，上级党政机关与下级党政机关会议的纪要格式不一致，各地各部门会议纪要格式不同，多议题会议的纪要与专题会议的纪要格式也有区别。

    三是信函格式。目前在我国行政机关频频使用此格式，凸显了新格式中常用公文格式与信函格式的矛盾，也加剧了全国公文格式的不统一、不规范。

    四是答复人大代表建议、政协委员提案的特殊格式。此种公文类别分为a、b、c、d，文种使用“答复”或“答复函”，公文除了加盖行文机关印章外，还有“领导署名”、“联系人”、联系电话等格式要素。

    五是电报格式。电报的格式与新格式中的常用格式有许多不一致的地方。截至目前，尚未见到电报格式国家标准的出台，可见到的只有有关职能部门制订施行的党政机关电报格式规范（以下简称格式），其中电报的格式以及构成项目与新式存在着许多差异。例如:新格式规定公文的版心尺寸为156mmx225mm，而规范中规定电报的版心尺寸为160mmx242mrn;新格式规定公文的发文机关标志用红色字体套印，而电报的报头颜色有两种:密电的报头是红色的，内部明电的报头是绿色的；新格式规定公文每面22行，每行28个字，而规范规定电报每面25行，每行28个字；电报首页不标注页码，第2页起标注页码，且页码居中标注在电报下白边位置；电报装订采用左上角或者左侧装订，不采用骑马订，等等。

    六是“命令i冷）”特定格式。行政机关日常选用这一指挥类文种行文时，从来没有同时标注“命令（令）”，要么选用“命令”文种行文，要么选用“令”文种行文。行政机关下发发布令、行政令时，通常使用发文机关名称后加“令”字的版式行文。而选用“命令”文种行文时，有时使用常用格式行文，如每年行政机关与军队机关联合下发的征兵命令；有时也用“信函格式”行文。

    四、解决新问题，既要“止疼”更要治本

    虽然新格式比旧格式在结构与内容上有了长足的进步，甚至在有些方面实现了突破，但反复研读、剖析也可看出，新格式内容中确实存在不少新问题。笔者认为，解决这些新问题，既要采取一些相应措施“止疼”，更要有治本之策，即谋划制订出台通用公文格式国家标准。

    （一）尽快制定出台新条例的实施细则。因为新格式中的有关内容是依据新绦例>中的相应规定、要求表述的，所以在实施细则中应对新条例第三章“公文格式”的有关条款作出明确界定:一是第九条第二款“密级和保密期限”中要求涉密公文根据涉密程度分别标注“绝密”“机密”“秘密”和保密期限。但目前中央及地方党政机关的涉密纸质公文基本上不标注保密期限。二是第三款“紧急程度”中要求，按紧急程度，紧急公文应当分别标注“特急”“加急”。但目前中央及地方党政机关的纸质紧急公文几乎不标注这一格式要素。三是对第四款何种情况下行文使用机关名称后加“文件”二字的发文机关标志，何种情况下行文只使用行文机关名称的发文机关标志作出解释。四是对第八款“主送机关”作出界定，哪些文种行文时要标注主送机关，哪些文种行文可以不标注主送机关。五是第十三款“印章”中要求“有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章”，这里要明确选用“纪要”文种行文是否加盖印章。六是新条例第八章“附则”第四十条中关于“其他机关和单位的公文处理工作，可以参照本条例执行”，要对其中的“其他机关和单位”作出明确界定，以便这些机关和单位参照实施新条例、新洛式。七是在实施细则中增加“二维条码”为公文格式要素。鉴于自去年新条例、新格式发布实施以来，上级机关在陆续下发的三个文件中都要求各地各部门“积极推广电子公文和二维条码”，为此，建议在实施细则中将二维条码列为公文格式要素之一，这也符合地方党委、政府自xx年1月以来上报中央的公文都标注二维条码的行文实际。

    （二）有关职能部门应对国家标准应用指南中有关务款释义的内容作出解释说明。这样可以避免与新条例、新格式中的规定要求相悖，以致造成错讹，误导受众。

    （三）上级机关应带头贯彻执行法规。强化法规意识，切实解决新条例、新格式发布实施以来，党政机关公文格式中存在的字体字号、每行字数不统一，选用“决定”“意见”文种行文时主送机关标注不统一，行文机关署名不统一（目前，上级行政机关行文时仍然不署名），行文时公文用印不统一，以及常用公文格式与信函特定格式混用等问题，为基层行文格式规范起示范带头作用。

    （四）制订出台通用公文格式国家标准是治本之策。公文格式规范化是对各级各类机关的最基本要求，是保证公文质量和提高公文办理效率的重要手段，也是显示公文权威性、严肃性特征的重要标志。公文格式规范化是建立在标准化基础上的。国际标准化主席海因茨先生说过:“技术的进步和生产的发展无不同全球标准的发展有密切关系，因为后者保证了前者的通用性和互换性。”这句话深刻地阐明了标准是经济和社会发展的技术基础，对经济社会发展起着支撑和保障作用。同理，制订一个在全国全社会各种组织适用的公文格式通用标准，是我国公文处理工作一体化、规范化的需求，同样对我国各级各类机关、人民团体、企事业单位的公文格式规范化起着重要的支撑和保障作用。只有这样，才能从根本上解决我国公文格式不规范不统一的问题。为此，要着力解决以下问题:

    1。解决我国公文格式标准二元化问题。目前，我国的公文格式标准实际上呈现出一种“民标”与“军标”并存的局面。笔者认为，这种并存的局面不可取，必须改变。理由有二:一是作为国家标准，一个国家只能有一个。虽然军队机关与地方党政机关及其他机关的地位、职能、具体活动方式等有所不同，公文内容、办文程序等有所不同，但其外在的表现形式，即公文的格式应该一体化，这符合深化改革开放新时期军队与地方联系越来越紧密，相互行文、联合行文日益增多的新形势。二是若允许二元标准存在，势必给军队基层造成困惑，增加基层负担。如上述边防部队，还有消防部队等，既属地方公安机关，又属武警序列，受双重领导，行文时既要考虑“民标”，又要考虑“军标”，选用那种格式，处于两难境地。为此，制订出台一个既适用于地方各级各类机关、社会组织，又适用于军队各级机关的公文格式通用标准就成为大势所趋、势在必行的事。

    2。处理好统一性与特殊性的关系。目前在全国范围内，各种特定格式繁多，如新格式中的“信函格式”“命令（令）格式”“纪要”格式，“军标”中的“印发、转发和批转的公文”格式和“代拟稿”格式，机要部门的“电报”格式，党政机关的“白头文件”格式，人大、政协机关答复人大代表建议、政协委员提案的公文特殊格式等，可谓五花八门。新条例、新格式实施一年来，仍然没有破解这一困局。笔者认为，首先，强化统一性，制订出台通用公文格式国家标准；其次，处理好统一性与特殊性的关系，在通用公文格式国家标准的统领下，细化和规范各种特定格式，扭转格式混乱的局面。一是法定文种中的“公报”“公告”“通告”这三个在新闻媒体或社会上张贴的公文，可以不受通用国标中规定的约束，但它们的适用范围必须严格限制，尤其要遏制新闻媒体受经济利益驱使随意使用“公告”“通告”的现象。二是“纪要”“命令（令）”的格式可作为通用格式中的特定格式，但要求必须具体明确，不可模棱两可、似是而非。三是“电报”格式可作为特定格式存在，但除了报头外，其他格式要素如版心、页码、行数字数等必须严格按通用格式标准规定执行。四是“信函格式”若作为特定格式存在，要对它的版心尺寸、格式要素编排标注的位置、首页页码标注、版记部分各要素的标注等提出具体要求，且要规定这种特定格式适用于用“函”文种行文及答复人大代表建议、政协委员提案时行文用；同时，明确规定用“决定”“命令”“意见”“通知”“通报”“报告”“请示”“批复”“议案”等文种行文时不可使用信函格式，以免出现一个文种行文采用两种公文格式的情况。五是鉴于电子公文的特殊性，随着电子公文处理工作暂行办法的出台，应在通用公文格式国家标准中对电子公文格式组成要素及编排标注位置作出规范。六是在通用国家标准中要出现这些特定格式的首页和末页图示式样，以起示范作用；否则，基层将无所适从。七是对公文的字体字号做出统一规定。鉴于自xx年1日始，党的机关公文中使用统一的字体字号，建议其他机关和单位向其靠拢，可考虑在运用公文格式国标的附录中增加“公文字体字号使用规范表”。

    3。共识聚合力，实现“通标”梦。1988年版的国家标准国家机关公文格式（gb9704-1988）明确规定，“本标准适用于我国各级党政军机关正式发布的公文。”可以说这是我国第一个公文格式通用标准的雏型。1999年版国家行政机关公文格式名称中增加了“行政”二字作为限定词，实际上此标准从适用于党政军机关倒退至只适用于行政机关，随后又出台了xx年版的军队机关公文格式，即所谓的“军标”。xx年版的新格式也以“党政”二字作为限定词。1999年至xx年间产生的三个公文格式标准，无论从名称上还是从适用范围上看，笔者认为，都不能算是我国公文格式的通用标准。为此，有不少公文学界的专家学者这些年来不断地探索研讨，撰文呼吁制订出台通用公文格式国家标准。诸如:xx年，朱忠裕建议将国家行政机关公文格式修订为叽关公文通用格式，周铭同志也建议更名为机关公文格式；笔者本人也于xx年发表了我对“公文处理一体化”问题的思考一文，呼吁“实现公文处理工作的一体化，从公文格式上突破，着力推进公文格式一体化、公文用纸一体化”；xx年4月，郑彦离发表了党政机关公文格式应改称通用公文格式的文章，再次呼吁出台通用公文格式国家标准，等等。综上所述，只要大家形成共识，站在全局的高度，在充分认识只有制订发布通用公文格式国家标准才能从根本上解决我国公文格式不规范不统一的混乱局面的基础上，凝聚党委、人大、政府、政协、军队机关的合力，加上职能部门认真履职，产生一个既合理科学又便于操作的统一规范的通用公文格式国家标准完全有可能，也一定能实现。