人大机关公文处理漫谈

意图。其次，从标准化的角度看，有关机关公文格式的国家标准，对公文的组成要素有严格的规范化要求，即一件公文必须由发文机关标识（发文版头）、公文生效标识（印章）、版记等区别于其他类型文书的特定标志。人大代表提出的建议、批评和意见所形成的书面材料，显然不符合上述规范。第三，从发文程序看，人大机关公文处理办法第五章规定了人大机关的发文程序，即包括起草、校核、审签、登记、印制和分发等环节。作为公文形成主体的人大代表，在制发建议、批评和意见时，难以按照上述程序进行操作。

    第二，决议与决定的异同。决议和决定是机关和组织对于某些重大问题或重大工作事项所作出的决定性意见或者采取的措施，均属于决策性文件。其相同之处有四:首先，从行文关系看，它们都是下行文，制发机关必须是权力机关或领导机关。其次，从行文内容看，它们都带有决策性质，具有较强的指令性。第三，从行文格式看，人大作出的决议、决定，其标题下面都加题注（用括号写明于什么日期、经过什么会议通过），正文前都没有主送单位。第四，从行文程序看，都要经过按一定程序召开的组织成员会议、代表会议或代表大会集体讨论和表决通过。其不同之处有三:一是决策内容不同。决议决策的层次较高，决策的问题涉及到贯彻执行党的路线、方针、政策和有关重要法律、法规方面的大事，涉及到比较长远重大的有关全局的原则性问题，因而都是带有宏观性、战略性和指导性的。决定是人大常委会日常工作性文件，涉及的内容比较单一、具体，主要是对人大和一府两院日常工作中的某些重大行动、重要问题所作出的决策、规范和安排，处置性和针对性较强。决议的内容重在统一思想和认识，旨在加强宏观和战略指导；决定的内容重在行动，旨在安排落实。二是适用范围不同。决议适用的范围相对来说比较集中，决定适用的范围比较宽泛。决议受决策的内容所决定，又是在重要会议上作出的，而每次会议一般又在特定的时间举行。决定所适用的范围涉及人大工作的各个方面，有关于机构设置、人事安排的决定，有政策性、法规性的决定，有关于某项重大工作安排的决定，有关于某个重大问题处理的决定，有关于某个重大事项、某个具体工作的决定，等等。三是行文用语不同。决议正文以会议作为第三人称进行叙述，多用会议听取了、审议了、会议指出、会议认为、会议强调、会议要求、会议号召等惯用语引起下文；而决定常在理由和内容两部分之间用为此，特作如下决定之类的惯用语过渡。决议是以会议名义发布的，而决定是以机关名义发布的。目前，浙江省人大根据实际内容，将决议决定分为两类:一是批准类。这类决议决定内容较为简明，起草工作简易，一般不组织专门的起草班子，可按照常规任务分工进行。二是重大事项类。这类决议决定主要针对某一方面的重大事项，起草工作要求较高。宜建立主任会议领导，秘书长办公会议协调，专工委和办公厅、研究室共同参与的起草工作机制。根据常委会，由承担组织实施任务的专工委牵头，抽调办公厅、研究室有关同志参加，组成起草工作班子负责起草。在起草过程中，专工委侧重内容和专业，办公厅和研究室侧重文体和文字，相互支持配合，取长补短，共同把决议决定起草好。决议决定如何发文？如果决议决定事关全局，需要全社会知晓，面向广大人民群众，登报是最好的公布方式。因为这些决议具有普适性，属于普发性文件，一经登报，问题就解决了，如果再去发文，则不仅行文对象很难确定，而且有画蛇添足之嫌。譬如，人代会作出的各项决议，就是这样处理的。以此类推，常委会作出的决议决定，如果涉及面非常广，面向全社会和广大人民群众，登报之后也不需要再去发文。如果是就具体事项作出的决议决定，则登报之后可以根据情况再行发文。如省人大常委会批准杭州、宁波法规的决定，接受有关人员辞职的决定，就某方面工作作出的决定，等等。

    第三，关于审议意见。过去人们对审议意见的性质作用进行过广泛的探讨，但认识很不一致，做法也千差万别。省八届、九届人大期间的审议意见主要根据常委会简报整理而成，由秘书长签发，用办公厅函件送交一府两院办理。一府两院届时会有一个类似答复性质的材料即办理情况过来。这时的审议意见以说理为主、内容比较空洞，很少明确具体措施、没有强制性要求，审议意见处理基本上停留在办事机构之间文来文往。监督法出台之后，审议意见有了新的规定，但问题没有彻底解决好，各地的理解和做法还是没有一个准则。省十届人大常委会把一府两院报告分为只听取不审议、虽听取又审议但不出审议意见、既听取又审议而提出审议意见且要求整改落实等三大类型，每年围绕重点工作提出2到3个审议意见（具体可操作），以常委会文件交办，明确整改落实等具体要求，并进行跟踪监督，务求实效。也就是说，上一届省人大采取的是少而精的策略。而省十一届人大常委会在审议意见问题上改变了思路，凡是听取一府两院报告都要提出审议意见，因此必须在审议意见处理落实要求方面加以区分。常委会提出的审议意见一般包括会议审议情况、对专项工作总体评价、指出存在问题、提出意见建议、要求处理落实等五个方面内容。在实际工作中，会议审议情况、工作总体评价、存在具体问题等方面内容的写法较为统一和明确，审议意见的主要差别在于所提意见建议和研究处理要求的不同。据此，将审议意见分成以下四种情形:（一）研究参考类。这类审议意见所提出的意见建议一般较为原则，或者主要针对全局工作，可采取附常委会会议相关简报、专题的方式，交由报告机关研究处理。（二）研究办理类。这类审议意见所提出的意见建议一般既有原则性的要求，也有具体的工作要求，需在综合常委会组成人员审议发言、专题调研报告的基础上形成，交由报告机关研究处理。（三）整改落实类。这类审议意见所提出的意见建议较上一类更为明确具体，在交由送报告机关研究处理时，还明确规定向省人大常委会反馈整改情况的形式和时限。（四）跟踪督查类。这类审议意见，是在明确要求反馈整改落实情况的同时，还要于次年由相关专门委员会对整改落实情况进行专项跟踪监督。在具体工作中，审议意见到底采取上述哪种情形，常委会是否听取或审议整改情况报告，以及是否对审议意见整改落实情况进行满意度测评等等，都由有关专工委在向主任会议汇报专项监督时提出建议，最后由主任会议讨论决定。审议意见一般由有关专工委负责起草，办公厅审核把关，秘书长办公会议研究修改，在常委会会议结束之后的一个星期内召开主任会议研究通过。省十届人大常委会期间以常委会文件交办，标题是关于xxx报告（工作、情况）的审议意见，抬头是省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院，正文就是审议意见的主体部分，落款是浙江省人大常委会及时间。省十一届人大常委会期间以办公厅文件交办，办公厅文件的标题是关于印送xx审议意见的通知，抬头主送省政府办公厅或者省法院、省检察院，落款是省人大常委会办公厅及时间，办公厅文件后面即独立的审议意见（标题是关于xxx报告[工作、情况]的审议意见，标题下面加题注即主任会议通过的时间）。审议意见是否独立成为一个文种？如果以常委会文件交办，审议意见作为人大机关的一个文种势在必行。如果以办公厅文件交办，则审议意见缺乏独立性，作为文种显得没有那么迫切。当然，关于审议意见的起草、成文、通过、交办等等，全国各地各级人大机关的做法都不相同。我认为，只要道理上讲得通，符合公文处理的一般原则精神，都是可以的。

    第四，关于文种的确定和使用。这里总结归纳四条:一是必须按照公文管理办法的统一规定使用，不能乱起名称。也就是说，实践中所使用的文种都是有依据的，不能随意确立文种，文种的确立必须具有权威性，譬如审议意见是否作为一个文种，应该由全国人大常委会办公厅去解决；二是要依据发文机关的权限选用，不可超越职权；三是要依据行文关系加以选用，考虑到与收文机关的组织关系；四是要考虑发文的具体目的与要求。

    五、格式

    人大机关的公文，一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、主题词、抄送机关、印制版记等部分组成。这里选择几个问题进行重点分析。

    （一）关于发文字号。发文字号由发文机关代字、年份、序号组成。发文字号应当排列于发文机关标识之下，横线之上居中处。联合发文，只标明主办机关发文字号。

    发文机关代字、年份、序号不仅构成发文字号的三项基本内容，而且标示出诸项内容的排列次序，这是发文字号编制时必须遵循的一条基本原则。

    机关代字，居发文字号之首。以体现简明、科学、统一为宗旨。所谓简明，指其所选用的代字，既要十分简练，应尽量丢掉可用可不用的字，又要十分明确，不至于同其它地区或者有关机关的代字相混淆，一般以二三字为宜；所谓科学，即要正确理解组成机关诸要素中每个代字的属性含义，不得掺杂非机关属性的任何代字；所谓统一，即对所选用的各个代字的排列次序，必求取规范，不得政出多门、各行其是。据此，机关代字中的第一个字，应选用该机关所处行政区域名称的代字，第二个字（或最多第二、三个字）应选用本机关本质属性的代字，第三个字（或最多第三、四个字）应选用该机关内承办部门名称的代字。（按:有时只有两个字，词组首字居多）

    年份，居发文字号之中。应统一使用方括号（[]）。其中的年份应写全数码，不得作任何省略。

    序号，居发文字号之尾。应统一用阿拉伯数字进行标注，从1起编制流水号，其前不得添加累赘0字。

    其一，关于发的使用问题。发，是发文的意思。它既不是某一个机关所处行政区域名称的代字，也不是某一个机关本质属性的代字，严格地讲，是不该出现在机关代字中的，或者说，它在机关代字中属于一个可用可不用的字。

    其二，关于字、第的使用问题。字是表示机关代字，第是顺序号的起首。原来它们是在发文字号中搭配使用的，如xxx字［xxxx］第x号。但在编制发文字号时，应当讲求规范和尽量简化，故以同时省去字、第为佳。

    其三，关于函、复的使用问题。函和复均是法定公文名称的简化字，它们根本就不属于机关代字中的任何要素范围，没有理由出现在机关代字中。

    （二）关于公文的标题。公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容，并标明公文的种类。国务院办法强调公文标题一般应当标明发文机关，中办条例强调公文标题由发文机关、公文主题和文种组成，二者几乎都强调发文机关名称必须在公文标题里面出现，这样公文标题就由发文机关全称（或者规范化简称）、主要内容和文种组成，位于主送机关或者正文之上居中排列。我认为，公文标题中的发文机关名称完全可以省略。一是因为发文机关名称在文件版头、发文字号、落款、印章、印制版记等多处重复出现，标题省略发文机关名称不会让读者造成误解。二是从实践情况看，有的公文标题本身就不短，这时如果再加上发文机关名称就会显得非常臃肿，省略发文机关名称可以让公文标题简洁明了。三是如果若干单位联合行文，发文单位名称同时出现在公文标题之中，那是不可想象的难看。当然，决议决定标题中的发文机关名称不可省略，因为决议决定的结构与一般公文明显不同，其中一个重要之处是决议决定没有落款，通过的机关和时间放在题注之中。

    （三）抄送单位。指除主送机关以外的其他需要告知的上下级、同级或不相隶属机关。这里有两个问题:第一，现在一律只用抄送，而不用抄报、抄发。第二，自己给自己行文。向外发文，同时需要送给自己单位的领导以方便使用，从而把自己单位领导的名字写入抄送一栏，这就叫做自己给自己行文，这是一种不正确的做法。因为单位主要领导是机关法人代表，代表着机关的法人作者，他代表机关签发文件，然后自己又变成接受者，形成了自己给自己行文。给领导一份单位外发的文件，通过抄送的方式是对行文这一基本概念的歪曲。

    六、程序

    人大的公文处理程序，包括收文处理程序和发文处理程序。

    （一）发文处理。一般包括文件起草、核稿、签批、印制、一读、分发、归档等程序。这里结合实际讲几个具体问题。

    第一，关于起草问题。要处理好工作人员与领导的关系。在公文起草方面，工作人员为领导服务有三种模式:一是领导先有思路，工作人员努力把领导思路表达好体现好；二是工作人员先埋头苦干，写出初稿后按照程序送领导审改；三是工作人员先深入思考，提出撰写提纲，送领导审定，然后再着手起草。我认为，第三种模式比较好，既可以发挥工作人员的主观能动性，又可以提前深入领会贯彻领导的意图，还可以避免因事先缺乏沟通导致文稿送审过程中伤筋动骨地修改从而降低工作效率，更为重要的是可以掌握文稿起草的主动权，更好地为领导当好参谋搞好服务提供保障。

    第二，关于核稿问题。核稿核什么？一看行文关系和文种使用是否准确，公文格式是否规范；二看文稿内容是否符合党的方针政策和国家法律法规，文字表达是否通顺；三看公文制作程序是否符合规定，有无拟稿部门领导的签字，该会签的是否会签。核稿发现问题如何处理？一是对于法律、事实、文字方面的明显错误一经发现则坚决改之；二是对于不同的表达方式只要不引起歧义若属于可改可不改的则坚决不改；三是对于虽然有疑问但又吃不准的则要及时与拟稿人联系沟通了解真相，防止自己无知而武断下笔改错。总之，核稿是为了把好文件质量关，要注意处理好与拟稿处室及人员的关系。

    第三，关于审批问题。机关对外行文要做到有条不紊地运转，其中很关键的一个方面就是要把文件审批程序设计好，并用制度规定下来，不管谁来从事这项工作都有章可循。从领导角度来讲:一级对一级负责，是否往上送要认真把握；领导审批签发公文，主批人应当明确签署意见，并写上姓名和日期；签批公文应当用钢笔、签字笔或者毛笔，不要用铅笔。签署是指以机关领导人名义发文，由领导人在公文正本位置亲笔签名，需要签署的公文包括命令、协议、、等。签发则是公文办理最后审定文稿时的程序。

    第四，关于一读问题。省政府办公厅聘请退休老同志担任一读。省人大机关则根据文件对第一读者作了区分。如果一读发现问题，虽然可以弥补，但已经造成浪费和工作被动了。所以，务必要抓好核稿这一环节，文件付印之前要认真校对，尽量把差错消灭在文件制作之前。

    （二）收文处理。一般包括签收、登记、分发、传阅、拟办、批办、承办、催办、存档等环节。